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中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進與邏輯理路
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作者:proad3bf211
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發(fā)布時間: 2020-10-03
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中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進與邏輯理路
文/丁志剛 王杰 蘭州大學管理學院
在中國，鄉(xiāng)村問題從來都是一個極其重要的問題，歷朝歷代始終把解決鄉(xiāng)村問題擺在治國理政的突出位置。新中國成立70年來，十分重視鄉(xiāng)村治理。如何認識和評價70年來的鄉(xiāng)村治理，進而推動新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施，是學術(shù)界的研究熱點。2019年3月4日，在看望參加政協(xié)會議的文藝界和社科界委員時強調(diào)，希望大家深刻反映70年來黨和人民的奮斗實踐，深刻解讀新中國70年歷史性變革中所蘊藏的內(nèi)在邏輯，講清楚歷史性成就背后的中國特色社會主義道路、理論、制度、文化優(yōu)勢，更好地用中國理論解讀中國實踐，為黨和人民繼續(xù)前進提供強大的精神激勵1。實踐表明，中國在70年的社會主義建設特別是改革開放進程中走出了一條符合中國國情、具有中國特色的鄉(xiāng)村治理之路。70年來，中國鄉(xiāng)村治理始終朝著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化積極探索、開拓進取。系統(tǒng)梳理中國鄉(xiāng)村治理70年的歷史演進，深入剖析中國鄉(xiāng)村治理的邏輯理路，有助于理解鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的歷史與邏輯。這既是理解鄉(xiāng)村治理的學理基礎，又是指導新時代鄉(xiāng)村治理實踐的要求?；谶@一認識，本文運用內(nèi)容分析法，以中國鄉(xiāng)村治理70年的重要政策文本和目標導向為依據(jù)，探討鄉(xiāng)村治理70年的歷史演進，進而運用治理理論框架剖析鄉(xiāng)村治理演化的內(nèi)在邏輯理路，用歷史與邏輯相統(tǒng)一的觀點和方法對新時代鄉(xiāng)村治理進行初步思考。一、鄉(xiāng)村治理的歷史演進新中國成立至今，鄉(xiāng)村治理走過了70年歷程。這70年間，以鄉(xiāng)村治理的重要政策文本和目標導向為依據(jù)，可以將鄉(xiāng)村治理劃分為土地改革時期、農(nóng)業(yè)合作化時期、人民公社時期、改革探索時期、新農(nóng)村建設時期和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施時期。不同時期鄉(xiāng)村治理的歷史背景、價值導向、目標任務、制度安排、政策要求、治理績效各不相同，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，但各個階段又前后相繼，總體上不斷演進，曲折中不斷發(fā)展，反映了鄉(xiāng)村變遷的基本歷史軌跡。（一）土地改革時期土地改革時期的鄉(xiāng)村治理主要解決的是土地問題。新中國成立之初，封建的剝削的土地制度還未得到根本消滅?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》指出，要通過清除土匪惡霸、減租減息、分配土地等方式，確保農(nóng)民利益，實現(xiàn)耕者有其田（白雁，1950）。封建土地所有制下的農(nóng)村，貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)與富農(nóng)和地主在生產(chǎn)資料的占有上存在較大差別，貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)人口數(shù)量大卻因無地少地而飽受剝削，這一封建落后、人剝削人的土地制度嚴重影響了中國鄉(xiāng)村生產(chǎn)力和經(jīng)濟社會發(fā)展。所以，解決土地問題是當時鄉(xiāng)村治理的第一要務。要實現(xiàn)耕者有其田，讓無地少地的貧苦農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，在耕作的土地上實現(xiàn)翻身，就勢必要重構(gòu)農(nóng)村利益格局，最重要的就是要變革土地制度，也就是要將封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。為了滿足廣大農(nóng)民的利益訴求并徹底掃除農(nóng)村封建殘余勢力，1950年6月28日中央人民政府頒布了具有劃時代意義的《中華人民共和國土地改革法》（簡稱《土地改革法》），之后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民群眾開展了轟轟烈烈的土地改革運動?！锻恋馗母锓ā穼ν恋氐臎]收、征收和分配，以及特殊土地問題的處理作了具體規(guī)定。改革的主要途徑是將地主的土地沒收，然后按照公平合理的原則，統(tǒng)一分配給無地少地的貧苦農(nóng)民。對地主，除了保障其基本生產(chǎn)生活的資料，依法沒收其剩余的生產(chǎn)資料。土地改革要順利開展，首要的是黨的領(lǐng)導，這包括領(lǐng)導和指揮土地改革和肅清土匪惡霸等反革命勢力，通過組織民主選舉來重建鄉(xiāng)村基層政權(quán)和建立基層黨組織來貫徹執(zhí)行黨和國家的意志（李偉，2015）。政府是組織農(nóng)民群眾進行土地改革和鄉(xiāng)村建設的主要力量。農(nóng)民協(xié)會、鄉(xiāng)村農(nóng)民大會和農(nóng)民代表會等群眾組織是在黨的領(lǐng)導下建立起來的，這些群眾組織既是和封建勢力、敵對階級作斗爭的重要力量，又是土地改革的合法執(zhí)行機關(guān)。土地改革時期的鄉(xiāng)村治理具有一定的強制性：一方面，土地改革是依照《中華人民共和國土地改革法》開展的，有法可依；另一方面，由于階級對立和敵我斗爭，有關(guān)政策文本使用了諸如沒收、肅清、清除等詞匯，體現(xiàn)出明顯的強制色彩2。通過土地改革運動，封建的土地所有制被廢除，農(nóng)民的土地所有制開始實施，無地少地的農(nóng)民獲得了一定的生產(chǎn)資料，農(nóng)民主體意識被喚醒，階級覺悟得到啟發(fā)，鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系得以翻轉(zhuǎn)，各個社會階層的關(guān)系得到調(diào)整，社會秩序趨于穩(wěn)定（王立勝，2018）。
（二）農(nóng)業(yè)合作化時期農(nóng)業(yè)合作化時期鄉(xiāng)村治理面臨的是農(nóng)業(yè)的社會主義改造。土地改革之后，貧苦農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，他們既有個體生產(chǎn)的積極性，又有互助合作的積極性。中國共產(chǎn)黨在過渡時期的總路線要求逐步實現(xiàn)社會主義工業(yè)化，農(nóng)業(yè)的社會主義改造是實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的重要組成部分?？梢钥闯?，黨的總路線不僅要求工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，還要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平有與之相適應的提升。從當時的具體實際來看，農(nóng)民個體生產(chǎn)面臨不少困難。這就要廣泛地教育和動員農(nóng)民，按照自愿和互利的原則把農(nóng)民組織起來，大力激發(fā)農(nóng)民互助合作的積極性，努力推廣大規(guī)模生產(chǎn)的集體經(jīng)濟，通過這種方式來進行農(nóng)業(yè)的社會主義改造。集體經(jīng)濟如何開展、怎樣組織，也就是具體實踐中如何有步驟地進行社會主義改造的問題。這包括集體經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式、組織形式、行動原則和管理制度等不同方面。根據(jù)1953年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作有三種組織形式：一種是具有社會主義萌芽性質(zhì)的簡單的勞動互助，一種是使社會主義萌芽進一步生長的常年互助組，還有一種是具有更多社會主義因素的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（以下簡稱“初級社”）。這三種組織形式并不是截然分開的，在實踐中，各地根據(jù)實際情況交錯推進。隨著合作化運動的深入開展，初級社逐步向完全社會主義性質(zhì)的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社過渡。在農(nóng)業(yè)合作化過程中，農(nóng)民逐漸認識到集體勞動、共同生產(chǎn)的優(yōu)勢。這一時期的鄉(xiāng)村治理依然具有強制性特點，特別是在合作化運動后期，為了貫徹國家意志、實現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)的目的，黨和政府作出指示，嚴格限制農(nóng)村人口盲目外流。這一時期的治理成效是顯著的：1957年的糧食產(chǎn)量比1952年增長了約19%（彭干梓、吳金明，1998），農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從1952年的461億元增加到1957年的537億元（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司，2018），農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成，農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制（彭海紅，2018），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝著社會主義農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路前進。
（三）人民公社時期人民公社時期的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容主要是在農(nóng)村地區(qū)建立和鞏固人民公社制度。通過農(nóng)業(yè)合作化運動，鄉(xiāng)村治理取得了一定成效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村開始煥發(fā)生機。1958年《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》寫道：“人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢，幾十戶、幾百戶的單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已不能適應形勢發(fā)展的要求。在目前形勢下，建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學兵互相結(jié)合的人民公社，是指導農(nóng)民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針。”3自此，在黨的領(lǐng)導下，人民公社化運動全面展開，在農(nóng)村地區(qū)迅速掀起了建立人民公社的熱潮。與前兩個時期相比，人民公社時期的治理活動呈現(xiàn)出急于求成、急躁冒進的特點，主要表現(xiàn)為制定了一些難以實現(xiàn)的發(fā)展計劃，犯了“左”傾錯誤?！罢绾弦弧钡闹卫砟Ｊ健ⅰ叭壦?、隊為基礎”的管理體制以及勞動生產(chǎn)的集體化、軍事化特征，使得治理帶有明顯的強制性。需要說明的是，這一時期的鄉(xiāng)村治理從動機和愿望來看是好的，也符合中共八大二次全會所制定的社會主義建設總路線要求。在實踐中，農(nóng)民群眾被更大范圍地組織起來，鄉(xiāng)村社會在更高程度上實現(xiàn)了更有力的整合。但遺憾的是，這一“急行軍”式的治理方式并沒有實現(xiàn)預期目標，在以行政指令為特征的計劃經(jīng)濟體制下，國家財政資金被大量地配置到了城市，對農(nóng)村的投入相當有限，以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘極大地限制了城鄉(xiāng)居民的自由流動，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾非常突出。農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活越來越困難。在這一治理模式下，1978年農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97.5%（中華人民共和國國家統(tǒng)計局，2017）。事實證明，鄉(xiāng)村治理需要繼續(xù)尋找更加科學有效的方式和途徑。
（四）改革探索時期改革探索時期的鄉(xiāng)村治理，一方面要面對人民公社時期造成的鄉(xiāng)村破敗的現(xiàn)實，另一方面，要以改革開放的姿態(tài)和勇氣，大力調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。基于這樣的背景，改革探索時期的鄉(xiāng)村治理，其重點是要變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營體制，開展村民自治的探索和實踐。關(guān)于探索新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營體制，主要是廢除人民公社體制，實行政社分開，試點、推廣和不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營體制。1980年中共中央《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》明確指出：“群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定”4。1983年中央一號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》進一步指出“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設”5，提出了穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制是當時農(nóng)村工作的主要任務。此后，多個政策文件就如何加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營體制作了規(guī)定和要求。在改革探索中，以聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營體制不斷發(fā)展。關(guān)于村民自治的探索和實踐，出現(xiàn)了一些地方創(chuàng)舉并形成了相應的地方經(jīng)驗，在此基礎上，農(nóng)村發(fā)展出以村民委員會為組織形式的村民自治組織，并上升為黨和國家的制度安排。1983年中共中央、國務院《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》中首次明確指出“村民委員會是基層群眾性自治組織”6。1988年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年經(jīng)修訂后正式實施，村民自治制度在實踐中不斷完善。與改革開放前相比，這一時期的鄉(xiāng)村治理中行政指令色彩不斷減少，農(nóng)民的自主性逐漸增強，農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系基本適合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。通過改革探索，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了很大進步，農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從1978年的1397億元增加到2005年的39450.9億元（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司，2018）；農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展，農(nóng)村市場初步培育并不斷壯大，農(nóng)民生活有所改善，農(nóng)村居民人均可支配收入持續(xù)增加，從1978年的133.6元/人增長到2005年的3370.2元/人（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司，2018）。需要指出的是，這一時期的鄉(xiāng)村治理既需要解決歷史遺留和積累的問題，又需要面對改革開放背景下產(chǎn)生的新問題、新矛盾。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，科學技術(shù)含量低、抗災能力差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場適應程度低；在農(nóng)村經(jīng)濟體制方面，面臨由自然經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的問題；在農(nóng)村社會管理方面，面臨基層組織軟弱渙散、組織間關(guān)系模糊不清、鄉(xiāng)村社會治安與風氣不斷惡化等問題；在農(nóng)民方面，面臨大量農(nóng)民工涌現(xiàn)、農(nóng)民享受的教育資源不足、農(nóng)民稅費壓力大等問題。隨著中國市場化改革的推進和工業(yè)化、城市化發(fā)展的加速，到了世紀之交，中國城鄉(xiāng)差距越來越大，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。用時任湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平的話說就是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”（李昌平，2002），“三農(nóng)”問題成為改革開放背景下鄉(xiāng)村治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。
（五）新農(nóng)村建設時期“三農(nóng)”問題突顯，鄉(xiāng)村治理需要有新思路、新舉措，由此，鄉(xiāng)村治理進入新農(nóng)村建設時期。盡管改革探索時期的鄉(xiāng)村治理有一定成效，但是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展尚處于爬坡階段，鄉(xiāng)村治理面臨的困難和挑戰(zhàn)很多：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡加劇，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾十分突出；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制約因素多，比較效益低，農(nóng)民持續(xù)增收乏力；民生問題壓力大，社會事業(yè)發(fā)展滯后。特別是在資源環(huán)境硬約束和全面深化市場經(jīng)濟體制改革的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。因此，如何處理好“三農(nóng)”問題成為鄉(xiāng)村治理中最核心的問題。2006年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》提出：“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。新農(nóng)村建設是社會主義現(xiàn)代化發(fā)展進程中的重大歷史任務，今后一個時期要緊緊圍繞新農(nóng)村建設來開展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，要有計劃有步驟有重點地推進新農(nóng)村建設，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制?！睆膰抑卫韺用鎭砜?，新農(nóng)村建設時期的鄉(xiāng)村治理注重以科學發(fā)展觀為指導，重視鄉(xiāng)村治理的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。此后黨的十七大、十八大和多個中央一號文件就新農(nóng)村建設作了全面的統(tǒng)籌部署，特別是就加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)民持續(xù)增收、創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理以及加快發(fā)展鄉(xiāng)村社會事業(yè)等方面作了系統(tǒng)安排。新農(nóng)村建設時期的鄉(xiāng)村治理，緊緊圍繞“三農(nóng)”問題，突顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和黨的建設的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，自治和法治并行。通過新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)村治理成效明顯：農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從2006年的40810.8億元增加到2017年的109331.7億元（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司，2018），農(nóng)村居民人均可支配收入從2006年的3731元/人增加到2017年的13432.4元/人（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司，2018）。總體而言，經(jīng)過這一時期的治理，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村面貌基本顯現(xiàn)。特別是在這一時期的治理中，面臨著鄉(xiāng)村貧困人口量大面廣的難題和2020年全面建成小康社會目標的倒逼，黨和國家啟動了精準扶貧工程。2013年11月，到湖南湘西考察時首次提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的思想。2017年1月在看望慰問基層干部群眾時，又指出：“打好脫貧攻堅戰(zhàn)，是全面建成小康社會的底線任務。要把扶貧開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設有機結(jié)合起來”。7在這一思想指導下，全國范圍掀起了精準脫貧攻堅戰(zhàn)，目標是到2020年使7000多萬貧困人口擺脫貧困。精準脫貧攻堅戰(zhàn)是推進鄉(xiāng)村治理的一項戰(zhàn)略性工程，必將在中國鄉(xiāng)村治理的歷史進程中留下濃墨重彩的一筆。
（六）鄉(xiāng)村振興時期新農(nóng)村建設時期黨和國家不斷推進鄉(xiāng)村治理改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了一定成效。然而，鄉(xiāng)村依然面臨著突出的矛盾和問題。這集中表現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品階段性供給過量和不足并存，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量亟待提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展短板突出；農(nóng)民尚不適應現(xiàn)代化專業(yè)化生產(chǎn)和市場化競爭，職業(yè)能力有待提高；農(nóng)村社會建設問題和生態(tài)環(huán)境保護問題較多；國家支農(nóng)體系尚顯薄弱，城鄉(xiāng)要素流動尚欠合理；農(nóng)村基層黨的建設存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟需強化，農(nóng)村深化改革的任務十分艱巨。要解決這些矛盾和問題，需要制定新的發(fā)展戰(zhàn)略為新時代的鄉(xiāng)村治理謀劃新的圖景。2018年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》是鄉(xiāng)村治理在新農(nóng)村建設基礎上的轉(zhuǎn)型升級，闡明了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義，說明了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導思想、目標任務和基本原則，作出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，這意味著鄉(xiāng)村治理邁入了新時代。根據(jù)這兩份文件的要求，鄉(xiāng)村振興應朝著農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富的美好愿景推進，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求全面發(fā)力。其中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉(xiāng)風文明是保障，治理有效是基礎，生活富裕是根本。堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能；尊重自然、順應自然、保護自然，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局；培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，繁榮興盛農(nóng)村文化，煥發(fā)鄉(xiāng)風文明新氣象；堅持自治、法治、德治相結(jié)合，加強農(nóng)村基層基礎工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系；抓重點、補短板、強弱項，提高農(nóng)村民生保障水平，塑造美麗鄉(xiāng)村新風貌；堅持提高脫貧質(zhì)量，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，增強貧困群眾獲得感；激活主體、要素和市場，推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度供給；開發(fā)人力資本，破解人才瓶頸，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐；創(chuàng)新投融資機制，開拓投融資渠道，強化鄉(xiāng)村振興投入保障；落實黨管農(nóng)村工作，堅持和完善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導。目前，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理全面展開?？梢灶A見，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)會更強大、農(nóng)村會更美麗、農(nóng)民會更富裕，中國的鄉(xiāng)村治理邁入新時代。二、鄉(xiāng)村治理的邏輯理路新中國成立以來70年的鄉(xiāng)村治理，伴隨社會主義建設和改革開放發(fā)生了多次演進。要更深刻地理解70年間鄉(xiāng)村治理的歷史演進，就要厘清鄉(xiāng)村治理演進的邏輯理路。筆者認為，不論從哪種視角，鄉(xiāng)村治理都可以被理解為由治理目標、治理主體、治理客體、治理方式等構(gòu)成的完整體系（丁志剛，2014）。治理目標指的是鄉(xiāng)村治理所要達到的境地或者標準，這種境地或者標準可以分解為具體任務。
70年來，鄉(xiāng)村治理的具體任務伴隨著鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，但無論怎樣調(diào)整，其總的目標指向都是實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化8。治理主體指的是誰來治理鄉(xiāng)村，亦即鄉(xiāng)村治理的行為主體。70年來，中國共產(chǎn)黨始終是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導者，政府是主要的組織者，農(nóng)民及各類涉農(nóng)組織是重要的參與者。治理客體指的是治理什么，亦即鄉(xiāng)村治理的對象。不同時期，鄉(xiāng)村治理面臨不同問題，這些問題源于治理中存在的主要矛盾，要理解鄉(xiāng)村治理，就必須搞清楚鄉(xiāng)村治理指向的是哪些問題以及產(chǎn)生這些問題的主要原因。治理方式指的是如何治理，亦即鄉(xiāng)村治理的措施，這些措施既包括調(diào)整變革鄉(xiāng)村的生產(chǎn)關(guān)系，又包括變革鄉(xiāng)村的上層建筑。黨和國家在不同時期采取了不同的鄉(xiāng)村治理措施，這些鄉(xiāng)村治理措施體現(xiàn)為一系列的制度、法律、政策的制定與安排。由此，70年鄉(xiāng)村治理的邏輯理路體現(xiàn)在四個方面：實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化（治理目標）、多組織共同參與（治理主體）、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾（治理客體）、制度、法律、政策的變革與創(chuàng)新（治理方式）。
（一）治理目標：實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理目標，決定治理方向。推進社會主義現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化是新中國成立后黨和政府在治國理政中堅持不變的基本目標。作為國家治理重要組成部分的鄉(xiāng)村治理，其目標也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。如何推進中國的現(xiàn)代化建設，早在中共七屆二中全會上，毛澤東就提出：“占國民經(jīng)濟總產(chǎn)值百分之九十的分散的個體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀點是錯誤的?！?新中國成立后，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就成為黨和國家治理鄉(xiāng)村的基本目標。如何實現(xiàn)這一目標，以毛澤東為核心的黨和國家領(lǐng)導集體提出，首先要實現(xiàn)耕者有其田。這就必須廢除舊的封建土地制度，實行農(nóng)民的土地所有制，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定新的制度基礎。農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，生產(chǎn)積極性就提高了。有了生產(chǎn)積極性還不夠，面對落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還需要合適的生產(chǎn)組織形式，這就要引導以小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向以集體合作為主的社會主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過渡。通過農(nóng)業(yè)的社會主義改造，農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)集體化、合作化、機械化發(fā)展，農(nóng)民群眾生產(chǎn)勞動的熱情高漲，希望多快好省地加快農(nóng)業(yè)的社會主義現(xiàn)代化建設。盡管事實證明這種作法脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設遭受了曲折坎坷，但是，這種探索為后來的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗教訓。改革開放以來，黨和國家推動社會主義現(xiàn)代化建設的決心更加堅定，目標更加明確?！八膫€現(xiàn)代化”既是社會主義建設的重大任務，又是國家治理的重要目標。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理的目標要求。值得注意的是，不同時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵不盡相同。改革開放前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要指的是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化，具體包括生產(chǎn)集體化、合作化和機械化；改革開放后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵更加豐富。從上世紀80年代開始就提出農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化，主張通過不斷突破農(nóng)業(yè)科技瓶頸來推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；2000年以后，在強調(diào)農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化的同時，更加重視農(nóng)業(yè)發(fā)展方式現(xiàn)代化，要求轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提倡集約化經(jīng)營和精細化管理；黨的十八大以來，在繼續(xù)重視農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營和精細化管理的同時，更加強調(diào)新發(fā)展理念引領(lǐng)，注重創(chuàng)新驅(qū)動下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。此外，改革開放以來，鄉(xiāng)村治理的目標除了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐漸重視農(nóng)村居民生活條件的改善和農(nóng)村社會的發(fā)展進步。特別是新農(nóng)村建設時期，除了要求生產(chǎn)發(fā)展以外，還要求實現(xiàn)生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。而今邁入新時代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高標準的目標要求。新時代的中國鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)要興旺、生態(tài)要宜居、鄉(xiāng)風要文明、治理要有效、生活要富裕，這是對新農(nóng)村建設的全面升級和超越（魏后凱，2018；葉興慶，2018）。立足于新時代，著眼于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富，是全面振興鄉(xiāng)村的新的目標和要求。
（二）治理主體：黨、政府與農(nóng)民組織、社會組織的共同參與治理主體是治理活動的承擔者、參與者，是有資格從事治理活動的組織或者個人。新中國成立70年來的鄉(xiāng)村治理，是一個多元主體共同參與治理的過程。這其中，黨和政府始終是最重要的治理主體，并堅持治理變革、治理創(chuàng)新，不斷提升治理能力。同時，農(nóng)民組織、社會組織也是鄉(xiāng)村治理不可或缺的治理主體。首先，鄉(xiāng)村治理始終堅持在黨的領(lǐng)導下進行。黨中央是鄉(xiāng)村治理中路線方針政策的制定者，指引著鄉(xiāng)村治理的方向。黨把馬克思主義基本原理和鄉(xiāng)村具體實際相結(jié)合，堅持運用馬克思主義中國化的理論成果來指導鄉(xiāng)村治理。特別是改革開放以來，21個中央一號文件聚焦鄉(xiāng)村問題，這些文件記錄了中國農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的整體歷程，是解決“三農(nóng)”問題的綱領(lǐng)性文件，是中國“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的見證（孔繁金，2018）。地方各級黨組織一方面貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的路線方針政策，另一方面領(lǐng)導本級鄉(xiāng)村治理的各項具體活動。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是鄉(xiāng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，是鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘。農(nóng)村黨員是農(nóng)村中的先進分子，帶頭執(zhí)行黨和國家的各項政策，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮先鋒模范作用。其次，鄉(xiāng)村治理始終在政府的組織下進行，政府是鄉(xiāng)村治理的主要負責者和執(zhí)行者，承擔著鄉(xiāng)村治理的具體任務。在土地改革運動中，通過組織土地改革委員會，政府負責指導和處理有關(guān)土地改革的各項事宜。進入農(nóng)業(yè)合作化時期，政府負責組織農(nóng)民及一切可以從事農(nóng)業(yè)的勞動者以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)，并引導農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產(chǎn)合作。在農(nóng)業(yè)合作化運動的基礎上，按照中共中央要求，政府在農(nóng)村地區(qū)組織建立和發(fā)展人民公社。改革開放以來，政府不斷加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導，堅持把農(nóng)業(yè)發(fā)展放在經(jīng)濟工作的突出位置，積極推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷深化農(nóng)村改革，切實加強農(nóng)村各項社會事業(yè)建設，堅持不懈保障和改善民生，注重提高農(nóng)民務農(nóng)技能和整體素質(zhì)，采取措施減輕農(nóng)民負擔和提高農(nóng)民收入。為適應不同時期鄉(xiāng)村治理的需要，履行政府職責，政府自身不斷調(diào)整與變革。特別是改革開放以來，通過自上而下的政府體制改革，鄉(xiāng)村治理中政府的權(quán)力邊界愈加清晰，過去的“全能型”政府逐漸轉(zhuǎn)變成現(xiàn)今的“有限型”政府；政府不斷轉(zhuǎn)變職能，不斷更新施政理念和施政方式，實現(xiàn)了從“管制型”政府向“服務型”政府的轉(zhuǎn)變；行政法制建設持續(xù)強化，行政立法、行政執(zhí)法和行政司法不斷改進和完善，依法行政成為政府活動的基本準則。行政管理體制持續(xù)完善和不斷創(chuàng)新，通過“歸位”和“補位”，過去鄉(xiāng)村治理中一些政府“錯位”和“缺位”的問題有所改善，政府的主體責任意識不斷增強；反腐倡廉的持續(xù)開展和反腐敗制度、監(jiān)察制度的不斷完善，使政府行政生態(tài)得到好轉(zhuǎn)，政府在廉潔行政的道路上不斷前行。最后，鄉(xiāng)村治理始終依靠農(nóng)民的積極參與，重視農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的主體力量，并不斷地構(gòu)建和吸納各類農(nóng)民組織參與到鄉(xiāng)村治理中來。鄉(xiāng)村治理中，廣大農(nóng)民群體是治理的基本依靠力量，沒有廣大農(nóng)民的參與，鄉(xiāng)村治理就是無源之水、無本之木。在土地改革時期，農(nóng)民從被剝削、被壓迫的地位中解放出來，翻身做主，參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性空前高漲，農(nóng)民協(xié)會等一批農(nóng)民群眾組織在黨的領(lǐng)導下建立起來，在土地改革中發(fā)揮了重要作用。在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時期，農(nóng)民和由農(nóng)民構(gòu)成的群眾組織響應黨和國家的號召，義無反顧地投身到國家建設、農(nóng)村建設的大潮中來。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治制度的實施，廣大農(nóng)民緊緊抓住國家改革開放的好機會，用自己勤勞的雙手發(fā)家致富，由農(nóng)民自主建立的各類經(jīng)濟合作組織大量涌現(xiàn)，以村民委員會為組織形式的村民自治組織朝著規(guī)范化、法治化方向不斷發(fā)展，各類農(nóng)村企業(yè)、專業(yè)組織、群團組織和社會組織也參與到鄉(xiāng)村治理活動中，使得鄉(xiāng)村治理更加開放、更具活力。
（三）治理客體：鄉(xiāng)村現(xiàn)代化面臨的主要矛盾鄉(xiāng)村治理客體指向的是客觀存在的鄉(xiāng)村社會矛盾。鄉(xiāng)村社會矛盾不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，但在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過程中隨著時空條件的變化而轉(zhuǎn)變。從治理客體講，新中國成立70年以來的鄉(xiāng)村治理是一個不斷克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化主要矛盾的過程。土地改革時期，新中國剛剛成立，中國社會矛盾錯綜復雜。盡管封建主義在中國的統(tǒng)治宣告結(jié)束，然而在廣大農(nóng)村地區(qū)，作為主要剝削階級的封建地主還占有絕大多數(shù)土地，農(nóng)民還沒有從被壓迫的地位轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮袊律鐣闹魅?，這顯然不符合新生政權(quán)和廣大農(nóng)民的要求。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，就要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，就要解決封建主義與新民主主義、社會主義之間的矛盾，在土地革命的基礎上繼續(xù)進行土地改革，變革舊的生產(chǎn)關(guān)系，建立新的生產(chǎn)關(guān)系，把農(nóng)民從剝削壓迫的封建土地制度中解放出來，使農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，實現(xiàn)耕者有其田，徹底地改造農(nóng)村社會。進入農(nóng)業(yè)合作化時期，由于獲得了生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大地提高了。當時的農(nóng)村約有一半以上的人口是貧雇農(nóng)（王立勝，2018），他們獲得了生產(chǎn)資料，然而，由于生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)關(guān)系單一，農(nóng)民仍然無法迅速擺脫貧困，更沒有能力抵御自然災害。推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化就勢必要進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，變個體經(jīng)濟為集體經(jīng)濟。事實證明，是歷史和人民在黨的領(lǐng)導下選擇了社會主義農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)合作化得到了群眾的積極響應。在人民公社運動開展之前，黨的八大提出，當前社會主要矛盾已經(jīng)是建立先進工業(yè)國要求與落后農(nóng)業(yè)國現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾10。當時的中心任務就是要盡快從落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M的工業(yè)國 (2) 。黨的八大二次全會提出要“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”。于是，中國實施趕超戰(zhàn)略，迅速推進社會主義工業(yè)化。換言之，就是以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，特別是優(yōu)先支持重工業(yè)的發(fā)展。這迫切需要調(diào)整農(nóng)村既有的生產(chǎn)方式，建立新的生產(chǎn)方式來推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和國家的工業(yè)化進程。遺憾的是，人民公社化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和治理模式，既脫離鄉(xiāng)村實際，又難以支撐工業(yè)化的發(fā)展。黨的十一屆三中全會決定實施改革開放政策。黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心的社會主義現(xiàn)代化建設上來。鄉(xiāng)村治理進入改革探索時期。當時的農(nóng)村普遍貧困，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，社會的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。矛盾的主要方面在于落后的生產(chǎn)力和不適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系。朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的根本目標，為了緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾并滿足農(nóng)民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，黨和國家就必須在農(nóng)村實施改革，探索以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營體制，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。進入新農(nóng)村建設時期，黨的十七大提出要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這意味著，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化就要轉(zhuǎn)變治理思路，不再“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不再把治理重心偏向某一方面、某一領(lǐng)域，在鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)、各個方面都要做到相互協(xié)調(diào)，更加重視鄉(xiāng)村治理的長期效益。進入鄉(xiāng)村振興時期，黨的十九大提出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是中國發(fā)展新的歷史方位。新時代中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾11。這一矛盾的主要方面在于不平衡不充分的發(fā)展，這種不平衡不充分的發(fā)展問題在鄉(xiāng)村最為突出。要克服這一矛盾，就勢必要求鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型升級，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯成因，正是要化解新時代的社會主要矛盾（李長學，2018），就是要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路。
（四）治理方式：制度、法律、政策的不斷變革與創(chuàng)新要實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，黨和國家就必須要變革與創(chuàng)新治理方式。新中國成立70年來的鄉(xiāng)村治理，是一個制度、法律、政策不斷變革與創(chuàng)新的過程。
1. 鄉(xiāng)村治理的制度供給。新中國成立后，為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，黨和國家首先從土地制度入手，把封建土地所有制變革為農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民在生產(chǎn)中的人身依附關(guān)系徹底改變，廣大農(nóng)民從舊的生產(chǎn)關(guān)系中解脫出來，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。進入農(nóng)業(yè)合作化時期，鑒于農(nóng)村生產(chǎn)力水平相當?shù)拖?、農(nóng)民無法獨自抵御自然災害的現(xiàn)實，黨和國家決定從生產(chǎn)體制上尋求突破，走農(nóng)業(yè)合作化道路，通過走農(nóng)業(yè)合作化道路把農(nóng)民組織起來，改變了遍地分散的“馬鈴薯”狀態(tài)。進入人民公社時期，人民公社體制把農(nóng)民群眾在更大范圍內(nèi)組織起來，使得鄉(xiāng)村社會在更高程度上實現(xiàn)了整合，農(nóng)民土地所有制逐步調(diào)整為社會主義公有制，具體表現(xiàn)形式就是土地的集體所有制。集體生產(chǎn)、共同勞動是人民公社時期的顯著特點。同時，分配制度上實行以按勞分配為主的工分制，以集體為單位進行統(tǒng)一核算和統(tǒng)一分配。遺憾的是，人民公社體制逐漸產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的“大呼隆”12和分配上的“吃大鍋飯”弊端，農(nóng)民在國家全能治理模式下，被動地參與到鄉(xiāng)村治理中來。盡管國家全能的治理模式一度維系了鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定，但事實表明，正是國家行政權(quán)力的過度干預造成了農(nóng)民主體性建構(gòu)的缺失（徐勇，2018）。嚴峻的農(nóng)村現(xiàn)實呼吁構(gòu)建新的體制機制為鄉(xiāng)村治理注入活力。改革開放以來，黨和國家在始終堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖的前提下，進行了一系列改革創(chuàng)新。農(nóng)村通過探索包干到戶、包產(chǎn)到戶，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理制度，變革了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度建立并不斷發(fā)展完善。2004年國務院開始實行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策，2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負擔逐漸減輕，土地流轉(zhuǎn)承包關(guān)系不斷發(fā)展并趨于穩(wěn)定。十八大以來，通過采用“三權(quán)分置”、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、統(tǒng)籌推進集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度等措施，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”（韓長賦，2019）。在分配制度上，人民公社體制下的工分制被廢除，按勞分配和按生產(chǎn)要素分配的收入分配制度逐步建立起來。與此同時，農(nóng)村基層民主制度、農(nóng)村市場制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、農(nóng)村財稅制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村教育制度等也逐步建立并不斷發(fā)展完善。需要說明的是，無論鄉(xiāng)村治理的具體制度發(fā)生什么變化，黨和國家都始終堅持土地的集體所有制這一根本制度不動搖。黨的十八大以來，在“五位一體”總布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局貫徹落實中，鄉(xiāng)村治理的制度建設持續(xù)推進，黨、政府、社會組織、村民等多元主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的治理機制不斷深入發(fā)展。新時代的鄉(xiāng)村治理，在邏輯理路上要一以貫之，在體制機制上要大力創(chuàng)新，探索鄉(xiāng)村善治的有效實現(xiàn)形式（魏后凱、劉長全，2019）。
2. 鄉(xiāng)村治理的法律安排。新中國成立后，各項社會主義建設事業(yè)剛剛起步，法治建設也不例外。《中華人民共和國土地改革法》是新中國鄉(xiāng)村治理的第一部國家法律，這部法律就土地的沒收和征收、分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機關(guān)和工作方法等內(nèi)容作了詳細規(guī)定，成為土地改革的法律依據(jù)和行動指南。1954年《中華人民共和國憲法》頒布。作為國家的根本大法，這部憲法既規(guī)定了國家的基本制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務，又規(guī)定了農(nóng)村土地制度和農(nóng)民的公民地位，是鄉(xiāng)村治理的重要法律依據(jù)。國家后續(xù)又頒布了三部憲法，并以1982年憲法為基礎，進行了五次修訂。此外，改革開放前國家還頒布了其它法規(guī)文件，比如，《農(nóng)民協(xié)會組織通則》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》、《合作社法（草案）》、《農(nóng)村供銷合作社章程準則（草案）》、《農(nóng)村人民公社內(nèi)務條例》、《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》等，憲法和這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的法律基礎。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理的法治化進程步入快車道，國家制定了大量涉及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)。比如，1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民委員會的職責、組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生方式等進行了規(guī)定，村民自治從此作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度以法律的形式確立下來（陳錫文等，2018）。1993年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，鞏固和加強了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎性地位。此外，《中華人民共和國民法通則》（1986）、《中華人民共和國土地管理法》（1987）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002）等均從不同方面就鄉(xiāng)村治理的有關(guān)問題作了相應的法律規(guī)范。十八大以來，全面依法治國必然要求全面依法治理鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理的法治化特征更加突出?？傮w來看，朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的治理目標，鄉(xiāng)村治理的法律體系不斷完善，既有綜合類型的法律文件，又有不同領(lǐng)域、單個方面的法律法規(guī)，既有國家層面的法律，又有地方層面的法規(guī)，一個包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理法律體系在改革創(chuàng)新中不斷趨于完備。
3. 鄉(xiāng)村治理的政策規(guī)范。在鄉(xiāng)村治理中，政策是黨和國家最常用的工具和方式。70年鄉(xiāng)村治理，一個關(guān)鍵的因素就是政策變革，通過革新既有政策來稀釋制度粘性，引致制度變遷（蔣永甫、胡孝雯，2018）。土地改革時期，政策的重點在于變革土地所有制并確保農(nóng)民權(quán)益。在土地改革中，為了確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害，黨和國家除了制定土地改革的法律，還頒布了救濟災民、肅清土匪惡霸、恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、黨內(nèi)整風等方面的政策。進入農(nóng)業(yè)合作化時期，政策的重點在于進行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，提出要克服分散經(jīng)營的困難，就必須把農(nóng)民組織起來，推動互助合作。關(guān)于組織起來的形式，有簡單的勞動互助、常年的互助組以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等。關(guān)于組織起來的方式，就是共同勞動、集體經(jīng)營。此外，這一時期的政策文本還就農(nóng)業(yè)合作社的生產(chǎn)管理制度和勞動紀律作了明文規(guī)定。進入人民公社時期，政策的重點在于把人民公社制度貫徹落實并加以推廣。在《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》中，黨中央就建立人民公社的原因、組織規(guī)模、做法和步驟、并社的經(jīng)濟政策、社的名稱、所有制、分配問題和現(xiàn)階段的任務等作了闡述。在實踐中，黨和國家又陸續(xù)頒布了《關(guān)于人民公社的十八個問題》、《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》等政策，進一步就關(guān)于整頓和建設人民公社提出了政策要求。遺憾的是，盡管人民公社時期的政策創(chuàng)新較多，然而并未實現(xiàn)黨和國家的政策目標預期。要盤活農(nóng)村，就要尋求政策突破。黨的十一屆三中全會作出了改革開放的重大決定。改革從農(nóng)村開始，1978年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》（以下簡稱《決定》）提出，全黨要對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和歷史有一個統(tǒng)一的正確的認識?！稕Q定》回顧了過去農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)驗教訓，既肯定了取得的成績，又表明在一定時期犯了錯誤。1983年中共中央、國務院《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》和1983年的中央一號文件提出從兩方面來改革人民公社體制：一方面是政社分開，開展村民自治，另一方面是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。此外，黨和國家還就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村社會、農(nóng)民生活、農(nóng)村黨的建設等方面出臺了針對性很強的具體政策。進入新農(nóng)村建設時期，政策的重點轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設，提出要把農(nóng)村建設成為經(jīng)濟繁榮、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村。相比過去，新農(nóng)村建設時期更加注重政策的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，強調(diào)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。走進新時代，黨和國家的政策更加向鄉(xiāng)村傾斜，一方面著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的不平衡不充分問題，另一方面指向如何全面振興鄉(xiāng)村。新時代的鄉(xiāng)村治理政策服務于黨和國家的總體戰(zhàn)略布局，目前的重點應該是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展，提高鄉(xiāng)村公共服務水平和治理能力（曲延春、王成利，2018）。總體來看，70年來黨和國家的鄉(xiāng)村治理政策從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐漸向農(nóng)村和農(nóng)民方面擴展，從規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)向經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及黨的建設方面不斷延伸。
三、新時代鄉(xiāng)村治理的基本思路新中國成立70年來的鄉(xiāng)村治理，無論在中國歷史上還是世界歷史上都具有重大的理論與實踐意義。作為一個人口龐大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，通過鄉(xiāng)村治理的不斷探索，中國鄉(xiāng)村正在向現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會邁進。新時代的鄉(xiāng)村治理站在新的歷史起點上，面臨新的任務。目前，黨和國家既要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，消除鄉(xiāng)村絕對貧困，實現(xiàn)全面建成小康社會目標，又要順應鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的歷史趨勢，建設美麗鄉(xiāng)村，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，進入新時代，要用歷史與邏輯相統(tǒng)一的觀點和方法，指導鄉(xiāng)村治理更加理性和自覺地行動。
（一）始終緊扣鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的治理目標鄉(xiāng)村現(xiàn)代化始終是鄉(xiāng)村治理的目標追求。新時代的鄉(xiāng)村治理，一方面要把鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和國家“兩個百年”奮斗目標有機結(jié)合起來，另一方面要著眼于解決好“三農(nóng)”問題，注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的協(xié)同共進。把鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和國家“兩個百年”奮斗目標有機結(jié)合，就是要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建成小康社會和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程銜接好。具體而言，分為三個步驟：第一步，到2020年要堅決打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保如期實現(xiàn)貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽，從而全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年目標。與此相對應，鄉(xiāng)村振興要取得重要進展，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系要基本形成，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善，鄉(xiāng)村治理能力得到提升。第二步，在全面實現(xiàn)小康社會目標的基礎上，通過15年奮斗，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。與此相對應，鄉(xiāng)村振興要取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村治理能力進一步提高。第三步，再奮斗15年，到本世紀中葉，把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。與此相對應，鄉(xiāng)村要實現(xiàn)全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。著眼于“三農(nóng)”問題的解決，注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的協(xié)同共進，就是要明確鄉(xiāng)村治理要促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民現(xiàn)代化。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是核心，農(nóng)村現(xiàn)代化是基礎，農(nóng)民現(xiàn)代化是關(guān)鍵，三者要協(xié)同推進，不可偏廢。為此，新時代要更加注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，努力實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變；要更加注重解決與農(nóng)民利益密切相關(guān)的農(nóng)村問題，抓重點、補短板、強弱項，大力加強農(nóng)村基礎設施和農(nóng)村環(huán)境建設，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，振興鄉(xiāng)村文化，把鄉(xiāng)村建設成為幸福美麗新家園；要更加注重農(nóng)民自身的現(xiàn)代化，要在新農(nóng)村建設關(guān)于培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民的基礎上，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，推動農(nóng)民全面發(fā)展，促進農(nóng)民的現(xiàn)代化。
（二）充分發(fā)揮各類治理主體的作用《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系13。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，就要充分發(fā)揮各類治理主體的作用，實現(xiàn)協(xié)同共治。首先是黨的領(lǐng)導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的14。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國特色鄉(xiāng)村治理體系的最大特色。新時代鄉(xiāng)村治理，必須在黨的領(lǐng)導下統(tǒng)籌進行。黨中央的職責是制定新時代鄉(xiāng)村治理的路線方針政策。農(nóng)村基層黨組織是新時代鄉(xiāng)村治理具體的領(lǐng)導者、組織者，是戰(zhàn)斗堡壘，要堅決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，要組織動員廣大農(nóng)民群眾把黨的主張變成自覺行動。堅持黨的領(lǐng)導，必然要求加強黨的建設。要堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導水平和能力，特別要注重農(nóng)村基層黨組織建設，不斷提升農(nóng)村黨建質(zhì)量，為鄉(xiāng)村振興提供堅強的政治和組織保證。其次是政府負責。政府是貫徹落實黨對鄉(xiāng)村治理的路線方針政策的責任主體。新時代鄉(xiāng)村治理，政府應當為全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略負責。從近期來看，政府要組織實施好脫貧攻堅戰(zhàn)，完成精準脫貧任務，要堅決貫徹落實《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從長遠來看，政府應著眼于國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建設社會主義現(xiàn)代化強國，緊扣鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標，全面推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。實踐中，政府還要按照最新一輪《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的要求，推進政府機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，落實政府責任，注重政府治理與社會治理、村民自治的良性互動。再次是組織協(xié)同。新時代鄉(xiāng)村治理，離不開鄉(xiāng)村組織的廣泛參與和協(xié)同治理。要加強鄉(xiāng)村組織建設，尤其是村兩委和村集體經(jīng)濟組織建設。村黨支部要嚴格按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，領(lǐng)導村民和各類村級組織開展村治工作。村民委員會要遵照《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關(guān)要求，積極踐行“三個自我”和“四項民主”15。村集體經(jīng)濟組織既是農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體，又是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。鄉(xiāng)村振興要求產(chǎn)業(yè)興旺，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并以此為契機，推動鄉(xiāng)村企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展鄉(xiāng)村現(xiàn)代企業(yè)。要正確引導鄉(xiāng)村各類社會組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會組織的專業(yè)服務功能，加強各類鄉(xiāng)村社會組織的協(xié)同治理。最后是法治保障。各類治理主體要有序行動、協(xié)同共治，離不開法治保障。新時代鄉(xiāng)村治理要積極推進法治建設，建立健全鄉(xiāng)村治理的法治保障體系。從法的分類來看，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法治建設，既應該包括實體法和程序法，又應當包括一般法和特殊法，需要注重完善從憲法、法律、行政法規(guī)，一直延伸到地方規(guī)范性文件的法治體系，使得新時代鄉(xiāng)村治理依法而治，并做到法治、自治、德治有機結(jié)合。
（三）緊緊抓住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的各類矛盾黨的十九大提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾16。這種不平衡不充分的發(fā)展在鄉(xiāng)村體現(xiàn)得最為突出。新時代鄉(xiāng)村治理必須要著眼于鄉(xiāng)村不平衡不充分的發(fā)展問題，緊緊抓住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的各類矛盾，通過化解這些矛盾，實現(xiàn)鄉(xiāng)村科學發(fā)展與有效治理。從目前來看，城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾、“三農(nóng)”問題的矛盾、鄉(xiāng)村發(fā)展動力方面的矛盾，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的三類主要矛盾，要緊緊抓住這些矛盾，推進鄉(xiāng)村治理。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，新時代鄉(xiāng)村治理面臨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡之間的矛盾，城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換尚不通暢，特別是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用尚存在體制機制障礙。新時代鄉(xiāng)村治理要朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，構(gòu)建起互補、融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。從“三農(nóng)”問題來看，新時代鄉(xiāng)村治理在農(nóng)業(yè)方面，存在市場經(jīng)濟發(fā)展需要與農(nóng)產(chǎn)品的供給落后之間的矛盾；在農(nóng)村方面，存在農(nóng)民渴望把鄉(xiāng)村建設成為幸福美麗新家園與基礎設施落后、社會問題突出之間的矛盾；在農(nóng)民方面，存在鄉(xiāng)村振興需要新型職業(yè)農(nóng)民隊伍與農(nóng)民適應現(xiàn)代科技發(fā)展和市場競爭的能力不足之間的矛盾。新時代鄉(xiāng)村治理要注重提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，提升鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平，培育并建設新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。從鄉(xiāng)村發(fā)展的動力來看，新時代鄉(xiāng)村治理存在急需發(fā)展振興鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村內(nèi)生動力不足之間的矛盾。特別是農(nóng)民參與治理的主體意識不強，參與治理的制度還不夠完善，“三個自我”和“四個民主”還有明顯短板。新時代鄉(xiāng)村治理要以人民為中心，始終堅持農(nóng)民主體地位，完善制度，改革體制機制，激發(fā)內(nèi)生動力，振興鄉(xiāng)村文化。
（四）不斷深化治理方式改革事業(yè)發(fā)展沒有止境，深化改革沒有窮期；事業(yè)發(fā)展全面推進，呼喚著改革全面深化17。深化改革沒有完成時只有進行時，新時代鄉(xiāng)村治理要不斷深化治理方式改革。新時代不斷深化鄉(xiāng)村治理方式改革，就要堅持用制度引導和規(guī)范鄉(xiāng)村治理，用法治思維推進鄉(xiāng)村治理，用靈活有效的政策調(diào)控鄉(xiāng)村治理。制度、法律、政策作為鄉(xiāng)村治理的主要工具，要具有科學性、規(guī)范性、實效性和可操作性?？茖W性，即鄉(xiāng)村治理活動要反映實際需求，要符合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在規(guī)律。新時代鄉(xiāng)村治理的制度設計、法律制定和政策規(guī)劃，必須要以實際情況為依據(jù)，按照鄉(xiāng)村治理的客觀規(guī)律和內(nèi)在邏輯進行。規(guī)范性，即鄉(xiāng)村治理活動是一個按照一定的規(guī)則和標準來展開的過程。鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性，必然要求鄉(xiāng)村治理活動要嚴格按照相關(guān)制度、法律與政策的要求規(guī)范來進行。實效性，即鄉(xiāng)村治理要有成效，要按照預期的目標要求見到實實在在的效果。鄉(xiāng)村治理的實效性要求鄉(xiāng)村治理具有較好的治理效果。可操作性，即鄉(xiāng)村治理的活動和過程要具有很強的操作性，有關(guān)的制度、法律和政策的執(zhí)行性、操作性強，有關(guān)程序具體明了。鄉(xiāng)村治理的可操作性，要求鄉(xiāng)村治理具有針對性、可行性和適用性。新時代不斷深化鄉(xiāng)村治理方式改革，要堅持變革創(chuàng)新治理的體制機制。治理的體制，關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的實效。從現(xiàn)象上看，中國鄉(xiāng)村在東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平上存在明顯差距，在南中北部村莊社會結(jié)構(gòu)上存在明顯差異（賀雪峰，2017）。這些差距和差異，要求不同區(qū)域的鄉(xiāng)村治理要采取具有不同區(qū)域特點的鄉(xiāng)村治理體制。換言之，新時代鄉(xiāng)村治理要根據(jù)國家整體規(guī)劃和頂層設計，結(jié)合不同區(qū)域特點，變革創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制。治理的機制，關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的運行方式。與體制一樣，現(xiàn)實中不同區(qū)域存在的差距和差異，要求鄉(xiāng)村治理采用有所區(qū)別的治理機制。無論從理論和邏輯上講，還是從客觀現(xiàn)實來看，鄉(xiāng)村治理都不存在普適的體制機制，也正是如此，鄉(xiāng)村治理必然要求不斷深化改革、堅持變革創(chuàng)新。結(jié)語新中國成立70年以來鄉(xiāng)村治理的歷史與邏輯表明，鄉(xiāng)村治理始終是國家治理的重要組成部分，在國家治理體系中居于戰(zhàn)略位置，鄉(xiāng)村治理既要遵循內(nèi)在的規(guī)律，又要不斷發(fā)展創(chuàng)新，鄉(xiāng)村治理從根本上就是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。為此，鄉(xiāng)村治理要始終堅持在黨的領(lǐng)導下走有中國特色的鄉(xiāng)村治理道路，要始終立足于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要來謀劃頂層設計，要始終堅持用馬克思主義的立場、觀點、方法與具體的時代背景和實踐要求相結(jié)合來分析問題、解決問題，要始終著眼于社會主義現(xiàn)代化并堅持用現(xiàn)代化的理論和實踐推動鄉(xiāng)村治理變革創(chuàng)新。
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